让耕地喘息:美国休耕保护项目

来源:中华经济网  作者:小编  2019-05-15 17:03
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注:以前只听说美国等发达国家有休耕保护项目,现在中国也开始实施休耕保护了。根据农业部的计划到2020年中国的休耕面积要达到5000万亩。当前国内土地污染严重,再加上长期处于高负荷的运转状态,使得粮食的高产稳产受到严重威胁。为了加快传统农业向现代农业形式的转变,保持中国农业可持续发展,推行轮作休耕具有保护物种多样性、提高土壤有机质含量、减少化肥和农药使用量等现实意义。保护耕地质量是美国与中国实施休耕保护的共同之处,但是美国推广休耕还有一个原因是为了稳定土地价格和减少农业生产过剩。

1. 美国休耕保护项目的由来和实施情况

CRP(Conservation Reserve Program)是美国休耕保护项目的英文缩写。CRP是美国联邦政府最大的私有土地休耕项目。1985年,美国国会通过1985年农业法案开始实施的,实施项目的目标在于减少土壤侵蚀、稳定土地价格和减少农业生产过剩。项目实施以来,项目目标逐步扩展到生态与环境保护。美国农业部农场管理局(Farm Security Agency,FSA)负责这一项目具体实施;农业部自然资源保护局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)提供技术支持;农业部商品信贷公司(Commodity Credit Corporation,CCC)提供资金支持。

CRP不是美国联邦政府实施的第一个土地休耕项目,也不是唯一的土地改变用途的项目。1956年,启动实施了土地银行项目,土地银行项目是CRP的前身;土地银行项目是一个控制粮食供给的项目,在休耕的农地上种植保护性植被,农田休耕期限为3~10年。最后一个土地银行项目合同在20世纪70年代初到期,但是每年用于土地用途改变和减少农作物播种面积计划的资金一直持续到1995年。

20世纪80年代,CRP仅仅关注减少土壤侵蚀,根据土地自身条件,决定能否参加到自身项目中来;20世纪90年代,CRP的关注点转向包括改善和保护水质、提高土壤生产力、减少风力侵蚀和创建野生动物栖息地等在内的目标;减少土壤侵蚀仍然是一个重要目标,实现其他既定目标也非常重要。

CRP与土地银行项目不同,土地银行项目通过控制农作物的有效供给以提高农业收入,并以此为目标;更倾向于保护自然环境,通过给予土地所有者租金补贴,激励他们把生态脆弱型的土地进行休耕,土地休耕期限一般为10~15年。根据1985年农业法案,授权启动CRP,建立农场主、牧场主、经营者和佃农自愿参加的一个长期土地休耕项目。1985年农业法案授权4000万~4500万英亩的土地纳入此休耕项目,截至到1990年已有3390万英亩土地纳入到CRP。CRP的初衷是强调减少土壤侵蚀,由于公众对比如水质、河流湖泊的环境状况、以及保护野生生物物种等其他环境问题给予关注,在1990食品、农业、保护区和贸易法案中,美国国会将CRP实施延长至1995年并扩展了此项目的目标范围,CRP的目标扩展至包括提高水质、增加野生生物栖息地和其他一些对美国公众越来越重要的环境目标。根据1996年农业法案,到2002年美国CRP的土地面积上限为3640万英亩;2002年法案规定CRP延期至2007年12月31日,参加项目的面积上限从3640万英亩提高至3920英亩;2008年农业法案设置CRP的面积上限为3200万英亩。

为了参与10~15年土地休耕项目,参与者需要参与投标竞价。采用环境效益指数(EBI)对土地环境价值进行评价,美国农业部农场管理局授予CRP合同。有研究认为使用EBI进行评价,会增加环境收益与成本的关系。如果土地符合参加项目的标准,那么土地所有者可能参加项目,每年获得租金补贴,按照核准保护计划经营管理其所拥有的土地;CRP合同到期以后,政府停止发放土地租金补贴。

农户和大农场主参与CRP有两种主要形式,即一般申请参加和不间断申请参加。不间断申请参加包括土地休耕强化项目(CREP)和可耕种湿地(FWP)试验项目;一般申请参加是在特定的申请期内,土地所有者竞争参加CRP。这些参与者的土地必须符合规定的标准,根据美国农业部农场管理局的环境效益指数(EBI)评估其土地,农户和大农场主然后向美国农业部农场管理局投标申请参加;美国农业部农场管理局将接受那些有最高环境效益且竞标价格在可接受范围内的土地参加申请。不间断申请则允许有较高环境收益的合意的土地在任何时间参加CRP,其合同期为10~15年;只要其土地符合特定标准,投标出价将被自动接受而不受竞争约束。

CRP由农业部农场服务局( Farm Service Agency,FSA)负责实施,全国范围的农民自愿参与。根据这项计划,农民可以自愿提出申请与政府签订长期合同,将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地。

申请批准程序是:根据有关地区的农场服务局的通告,农民提出申请,申请书中农民根据自己的接收意愿提出对休耕保护土地的要价,当地农场服务局在收到申请的7-90天内给予答复。各地农场局要告知农民当地每单位土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额。当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究,借助环境效益指数( Environment Benefits Index,EBI)和其他规定综合分析,研究其可行性和租金要价,对农民的退耕申请进行分析和筛选。CRP对申请者有严格的条件要求,只有满足计划所规定的各种条件的农场主才能够得到补贴。

列入CRP的土地一是要休耕,退出粮食种植,二是要采取绿化措施,种植多年生的草类、灌木或林木。农场服务局每年向CRP 参与者提供补贴,CRP提供的补贴主要由以下两部分构成:一是土地租金补贴,对于农民自愿退耕并纳入CRP的土地,农场服务局将根据这些土地所在地的土地相对生产率和当地的旱地租金价格,评估、确定一个年度土地租金补贴价格,农民获准加入CRP后,即可享受补贴。二是分担植被保护措施的实施成本,根据农民实施种草、植树等植被保护措施的成本,CRP向农民提供不超过成本50%的现金补贴。另外还有可能提供9.9美元/hm2年(4美元/英亩年)的补助作为一些特别维持责任的鼓励金;对于一些持续签约的项目,每年还提供不超过年租金20%的其他的经济资助作为激励。

除负责实施该计划的农场服务局外,美国农业部自然资源保护局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)和美国农业部合作研究、教育与推广局,以及各州林业机构、地方水土保持机构和相关的私有机构等,也为CRP计划提供技术支持。根据环境的需要在任何时点上均可进行CRP合同的续签。CRP的实施减少了水土流失,改善了生态环境,并且使农民收入多元化,繁荣了当地的经济,达到了预期目标。

2. 关于EBI指数

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