随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，作为特殊商品的土地进入要素市场流转已成为必然的趋势。80年代后期，我国开始了国有土地使用制度的改革，将长期计划经济时代沿袭的土地使用无偿、无限期、无流动的“三无”状况改变为有偿、有限期、有流动的新的“三有”土地使用制度，为我国社会经济的发展注入了新的血液，也进一步完善了我国社会主义市场经济体制下的市场体系。

然而，现行使用制度下入市流转的只是城镇国有土地使用权，计划经济条件下形成的农村集体所有建设用地使用权不能流转的制度已经与当前发展农村经济，特别是小城镇建设与发展形成了严重的不适应。大量农村集体土地使用权以各种形式自发的进入市场，大大扰乱了土地市场的秩序，影响了《土地管理法》的贯彻实施，造成了土地资产的流失，带来了新的土地问题。探索和总结农村集体土地流转和管理模式，引导规范集体土地流转行为已成为当务之急。为此，我们组织专题调研组于2001年11月12日至11月29日赴河南安阳、江苏苏州等9个国土资源部设立的相关课题试点地区进行了考察调研，为我区今后在集体建设用地管理制度上的创新与发展获取了大量有益的经验与信息。

一、 流转试点基本情况的经验与分析

今年2月和6月，国土资源部分别在江苏的苏州、河南的安阳召开了两次土地制度创新试点工作座谈会，设立了河南新乡、安阳、江苏苏州、昆山、安徽芜湖、上海南汇、浙江湖州、福建古田、广东深圳等多个集体建设用地流转试点地区。在这次考察学习中，我们发现各试点地区在流转政策、制度、方法上虽有所不同，但都紧紧围绕集体土地所有权的性质和《土地管理法》等法律法规的相关规定开展试点工作。

1．流转的条件与范围

集体建设用地与农用地相比，存在较大的比较效益，如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少。因此，各地区都在流转的条件与范围上加以了严格的规定。一般说来，各地区集体建设用地流转必须具备以下几个前提条件：

一是符合规划要求、满足年度用地计划。这里提到的规划，主要是指土地利用总体规划、城市规划、村镇规划和土地利用年度计划等。集体土地只有土地利用总体规划划分的建设用地才能作为建设用地使用和流转，具体的土地用途还要符合城市规划、村镇规划和满足土地利用年度计划。河南安阳和安徽芜湖还将此条件列入管理办法中，以得到法律上的保障。

二是权属合法、四至清楚、没有纠纷。流转的集体建设用地必须是依法确权、明确了集体土地的所有者和现在土地的使用者，四至清楚且与周边土地所有者和使用者权属无争议、面积准确。绝大部分地区为了避免纠纷的产生，对需流转的集体非农建设所使用的土地先进行了确权登记发证工作，并明文规定“未经登记发放集体土地所有权证的，不得进行流转”（《安阳市集体建设用地流转管理试行办法》）。

三是流转的必须是存量集体建设用地。综合各地区的试点实际，我们发现，集体建设用地的流转都只停留在已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地的集体土地，也就是我们通常所指的存量集体建设用地。虽然有的地区在实施方法的条款中允许流转新增建设用地（如：河南安阳、安徽芜湖、江苏昆山），但是由于新增建设用地涉及到农用地的转用，审批手续相对比较复杂，因此在具体实施过程中还没有尝试。

四是集体建设用地流转的用途问题。从国土资源部开展集体建设用地流转试点开始就有明确规定，集体土地不得流转作商业性房地产开发，这来自于国家对商业性房地产的土地供应总量的严格控制规定，这一点在各地区都得到了充分的落实。到现在为止，全国还没有突破这一规定的先例。但就流转后的用途，各地区又有所不同。如在浙江湖州，其集体建设用地的流转主要是基于乡镇企业的改制而进行的，因此流转的用途主要是与企业改制相关的工业及其公益事业用地；上海市则主要集中在高速公路用地引起的集体土地流转上；而苏州在商业用地上也在做试点，今后还有望发展到农民自建房开发上；河南新乡则采用集体土地修建仓储或市场，通过房屋出租的形式，使集体土地随之流转。当然，大部份地区在流转的用途上并未作大量限制，但有一点是明确的，那就是绝不允许擅自搞商业性房地产开发。

除了以上几个前提条件以外，各试点地区还在流转用地的范围划定上做了必要的规定，总结起来，主要是就土地利用总体规划确定的城市建设用地规划范围内外的界定上，分别制订了流转和管理的政策，大体上可分为两种管理模式。

其一，是规划区内外分别对待的模式。即采用“两种产权、统一市场、统一管理”的模式。由于城市规划区、建制镇规划区范围内的土地利用方向主要是城市建设用地，因此，相应的管理政策也主要采用转权让利的方式，促进土地利用向城市建设用地转化，统一纳入城市用地管理，统一征用、统一开发、统一供应。而对于规划区外的集体建设用地，只要符合规划且经依法批准取得建设用地使用权的，在明确集体土地所有权的前提下，采用有偿、有限期转让（或让渡）、租赁或作价入股等方式提供给土地使用者使用，土地所有者获取土地收益的流转方式。这种模式比较普遍，如《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》中就提到：“苏州市城区规划区、县级市人民政府所在地的镇以及国家、省级开发区范围外的集体建设用地，可以实行流转。上述区域范围内的集体建设用地必须征为国有土地后，按有关规定实行出让或划拨。”

其二，是规划区内外同等对待的模式。即无论流转的集体建设用地位于规划区内还是规划区外，只要是符合土地利用总体规划的，除少数情况必须征为国有外，基本上都实行保留集体土地所有权性质不变，有偿、有限期的使用集体建设用地，不对区域范围和使用者主体作相应的限制。上海市对高速公路使用集体所有权土地的管理正是采用这种流转模式，改变了一贯的基础设施建设用地征为国有的方法，而采用了租用集体所有权土地的方式，大大降低了土地使用的前期投资费用，又避免了基础设施建设征地标准过低给广大农民带来的利益上的伤害。加上这些基础设施的使用一般采用有偿使用的方式，农民不能接受国家征用土地这一方式。因此采用租用集体土地这一方式深受广大农民的欢迎。而在河南安阳，土地管理工作者也在实际的工作中发现了限制集体土地流转范围所带来的不足，正在做进一步的尝试。

来源：佚名