——关于云南省宣威市一起统计执法案件的报告

　　2001年12月27日上午8时，云南省宣威市(县级)法院开庭审理该市第一桩因被调查对象不服宣威市统计局作出的20000元处罚决定，而向法院提起的行政诉讼案件。原告宣威市虹桥水泥厂法人代表苏文方、委托代理人徐天龙，被告宣威市统计局法人代表段国堂、委托代理人余国团、莫江到庭参加诉讼。云南省统计局制度法规处、云南省曲靖市统计局领导和统计执法人员、曲靖市9个县(市、区)的统计局领导和法规人员、宣威市24个乡(镇)的统计员及该市所有乡镇企业的法人代表和部分该市其它执法部门的有关人员共300余人参加了旁听。

案件的由来

　　宣威市虹桥水泥厂属500万元以上的个体私营企业。在2001年的统计执法大检查中，宣威市统计局发现该厂迟报2001年3、4月份的B201表、B202表；未报2001年5、6月份的B201表、B202表；未报2001年第二季度的B203表、B202表，并在宣威市统计局于7月25日到该厂展开进一步调查期间，又连续迟报了2001年7、8、9三个月份的统计报表。2001年9月13日，宣威市统计局向该厂下达了《行政处罚告知书》，同时告知对方有要求举行听证的权利。在厂方拒不签收《送达证》的情况下，宣威市统计局于2001年9月26日以拒报5、6两月的统计报表为由，依照《中华人民共和国统计法》第二十七条第(三)项、《云南省统计管理条例》第二十三条之规定，向该厂下达了《统计违法行为处罚决定书》(宣统罚字［2001］第01号处罚决定)，要求该厂于2001年10月12日前到指定银行缴纳2万元罚款。对于宣威市统计局这一具体的行政行为，该厂厂长、法人代表苏文方表示不服，以该处罚决定书认定事实不符，且没有告知厂方所享有的权利，剥夺了厂方的听证权，违反了行政处罚程序为由，向宣威市法院提起行政诉讼，请求依法撤销宣统罚字［2001］第01号《统计违法行为处罚决定书》。

法院的判决

　　宣威市法院非常慎重地受理了这桩行政诉讼案，依法组成合议庭，院长彭武恒亲自担任审判长，公开审理此案。

　　对此案，宣威市统计局提交的主要证据有：一、《统计法》及相关法律、法规，用于证实该局作出具体行政行行为的法律依据；二、工业企业统计报表式样，用于证实虹桥水泥厂应报的各种统计报表；三、国家统计局（1997）第282号、（1998）第113号文件，用于证实认定虹桥水泥厂拒报统计报表的文件依据；四、宣威市统计局对虹桥水泥厂拒报统计资料的相关调查笔录、证人证言、统计报表催报通知书、统计检查查询书、催报报表情况，用于证实虹桥水泥厂未按规定时限报送报表的违法事实；五、行政处罚告知书，用于证实已向虹桥水泥厂告知了他所享有的权利。虹桥水泥厂提供的主要证据有：一、统计报表签收证一本，用于证实该厂报送各种报表的时间；二、证人杨林昌、赵光团的证言，用于证实宣威市统计局送达告知书的过程及签收过程。

　　双方紧紧围绕“被告对原告是否进行了催报”和“行政处罚告知书留置送达是否成立”这两个焦点，进行了5个多小时的法庭调查和唇枪舌剑的辩论，法院审判委员会合议后，认为：宣威市虹桥水泥厂未按规定时间报送统计报表的事实存在，但宣威市统计局以该厂拒报报表为由对其处予20000元罚款，却不能提供已对该厂的报表进行催报的证据，属主要证据不足。宣威市虹桥水泥厂要求撤销宣威市统计局（2001）第01号处罚决定书的诉讼请求依法成立，本院予以支持。（原告）委托代理人关于本案事实不清、证据不足的代理意见本院采纳。被告宣威市统计局要求维持2001年9月26日作出的宣统罚字（2001）第01号处罚决定书的辩解理由不能成立，其主张本院不予支持。（被告）委托代理人关于该案事实清楚、证据确实充分的辩解意见本院不予采纳。原告认为被告未告知原告享有的权利的主张，因被告已提供了送达告知书的相关证据，故原告的主张不能成立，本院不予支持。原告未按时上报报表的违法事实存在，依法应受到处罚，但被告未能提供2001年5—6月统计报表催报证据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条二项之规定，撤销了宣威市统计局2001年9月26日宣统罚字(2001)第01号统计违法行为处罚决定书，由宣威市统计局重新作出具体行政行为。810元人民币的案件受理费，由双方各负担405元。

生动的一课

　　虹桥水泥厂法人代表苏文方在接受记者采访时非常认真地说，这本是一桩不该发生的私营企业告政府职能部门的案子，我虽然赢了，却高兴不起来。统计部门的各类统计报表关系到国家的社会经济发展，如果不报，对国家和各级党政领导的决策不利，即使对企业自身来说，也是命运攸关，但对这个问题，过去不太了解，因为它不象工商、税务部门，几乎每天都要面对和接触，从而导致本厂出现了有违《统计法》的行为，这次是实实在在地听了一堂比专家讲得还要好的法制课，受到了很深刻的教育。他说，我也知道统计部门尤其是基层的统计人员很辛苦，责任很重大，我只是对他们处罚未商量有意见，希望他们努力增强自身的素质，提高统计执法的水平，不要本是有理和有法可依的反倒干成了无理无据，要运用《统计法》规范好个私企业，帮助我们提高正规化水平，及早杜绝这种不该犯的错误。此案过后，该厂受到了很大的震动，依法报送统计报表的意识大大增强，未再发生迟报的现象。双方的律师也谈到，过去对《统计法》了解得很肤浅，接受委托后才对其和相关的细则等作了深入细致的研究，收获相当大。宣威市统计局局长段国堂原是一位乡党委书记，刚到任一星期就作为法人代表坐上了被告席，初始印象十分深刻，他认为，此案给他带来了一次全面学习《统计法》的良好机会，积累了一定的经验，对今后如何开展和改进统计和统计执法工作，心里有了底。省统计局制度法规处处长吕庚龄也深有感触地对记者说：“通过这场官司，我们获得了三个方面的认识：一是对一个在当地颇有影响的企业敢于执法，说明我们统计部门已经认识到依法改善统计工作环境、维护统计工作秩序、保障统计数据质量的重要意义，越过了敢查不敢罚的障碍，上了一个台阶；二是宣威市统计局的处罚决定虽被撤销，但处罚的目的已经达到。虹桥水泥厂已对《统计法》有了深刻的认识，改正了过去不按时报送统计报表的行为，并且对统计局依法行政表示了理解，使我们从中切切实实感受到了统计执法的力量；三是这种以案施教的做法让我们学到了平时没有学到的东西，它教育我们要高度重视统计部门自身存在的问题和弱点，加强统计基础工作，重视统计执法队伍建设，提高统计执法水平，使之敢于执法还要善于执法，这是我们的当务之急、常抓不懈的重要工作。”

几点启示

　　——要建立一支素质强的专业统计执法队伍。宣威市靖外镇纪检监察兼统计员黄旭认为，执法人员充当证人；调查笔录未取到核心证词缺乏完整性；调查笔录存在添字、改字现象，却又未经被调查人加盖手印；最有力的证据是报表签收证，该证本无正、副本，而在本案中却冒出个副本来，让对方钻了空子，给法庭判定造成了模糊等等，都说明了我们的统计执法队伍的专业素质还亟待提高。特别是结合村改，乡镇干部调换频繁，统计人员都是兼职，对统计业务知识的了解和掌握较差，加之乡镇企业、个私经济的发展步伐加快，急需建立一支专业素质很强的统计执法队伍，以保证基层统计工作的顺利开展。宣威市法院彭武恒院长也提出，统计部门应培养一批既懂《统计法》，又懂其它相关法律的统计执法队伍，只有经过专业培训，达到教育有素，统计执法才会在程序上更加完善。对此，曲靖市统计局已将建立这样的一支专业队伍提上议事日程，并要求现有统计执法人员不仅要熟悉本法规的要求，还要熟知执法操作的每个环节、程序，做到法规熟悉，业务精良，操作细致，执法合法。同时，该局还着手研究如何聘请法律顾问的设想，以指导和规范统计执法行为，切实提高统计执法水平，避免类似案件再次发生。

　　——统计执法人员不仅要熟悉本法，而且要熟悉相关的行政执法程序。曲靖市统计局局长李寿延和宣威市法院院长彭武恒总结说，此案暴露出一些统计执法人员在执法程序上还难以适应新形势下的执法要求。他们有敢于执法的意识，但对执法程序、处罚程序还学习得不够，了解得不深，思路还不是很清楚，在执法中，调查角色错位、急于求成、定性不严谨等，致使客观事实虽大量存在，但在办案中，法律事实不足，证据不充分，给对方留下了漏洞。

　　原告委托人、驻宣威市的龙腾律师事务所律师徐天龙告诉记者，此案的统计执法人员一是对民事诉讼法了解不够，或基本未了解，导致执法程序上出现错误；二是他们对证人证言的询问没有掌握基本的询问方式和程序；三是不善于运用证据。他就是抓住这三点漏洞掌握主动权的。

　　——统计执法制度应在坚持中完善。此案争议的焦点是：一、被告对原告是否进行了催报；二、行政处罚告知书留置送达是否成立。对这两个问题，该省统计局于1996年即在全省推广了报表签收制度，发放了签收证，在统计执法中发挥了很好的作用。但随着实践的验证，一方面，这一制度在基层尤其是乡镇的具体操作中，一些统计人员限于身兼多职等客观条件和环境的制约，常常只能使用电话、传真或电子邮件进行催报统计报表或传送报表，从而为日后可能遇到的行政诉讼案收集证据造成了相应的空洞。另一方面，在统计执法过程中，催报通知书是不是一定要发，被调查对象是不是一定要经过催报才构成拒报，有关的法律部门似无明确的规定，法院也找不到相应的依据。据此，曲靖市统计局经过认真的总结，正在对催报书、查询书及其它一些执法程序进行重新研究和细化，以更便于运作和执行。该省统计局制度法规处也针对此案所反映出的各种问题，着手编写了《云南省统计管理条例释义》，力争把问题阐述得更清楚些。宣威市法院借助记者的采访，建议国家统计局依照《统计法》，对虚报、瞒报、迟报、拒报的行政处罚及相关条款，作出进一步的界定和司法解释，在立法上再进一步进行完善，以便于基层职能部门具体操作。

　　——长期不懈地强化对《统计法》宣传的力度和深度，同时大胆执法矢志不移，让全社会都能深入了解、全面理解、大力支持统计工作。云南是欠发达地区，粗放经营比较普遍，私营业主（包括一些乡镇企业法人）对科技含量、文化水平等综合素质的要求不高，大多数个私企业在管理上不规范，制度上不完善，家长作风严重，对统计工作重要意义的认知度较低。一些地方基层领导的统计意识淡薄，对属下人员的考核里有许多法律法规，却唯独没有《统计法》的内容，加上不同程度的地方保护主义、本位主义和功利主义思想，使得该地区统计工作的难度不断增大，致使有的基层统计人员常常抱怨：“统计，统计，求人受气”。鉴于此，一要继续强化对《统计法》的宣传，但这种宣传应是在过去普法宣传的基础上，对统计执法中的新情况、新问题进行深入研究，而后选准重点对象有计划有步骤地向深层次层层推进，长期不懈，不搞轰动效应，不忽热忽冷(关于学习《统计法》的问题，记者最近翻阅了中国纺织大学出版社于2001年8月首次出版的由张严编著的《知识经济读本》一书，没弄懂该书在谈到“法制与知识经济”时，为何只字未提《中华人民共和国统计法》)；二要大胆执法矢志不移。国家统计执法特派员、云南省统计局副局长王子元指出，该省当前统计执法中存在着一个比较突出的问题，即一个“怕”字：一是原则意识淡薄，拉不开脸面，怕执法得罪人；二是本身素质低，执法程序学习不够，心中底气不足，怕执法；三是执法瞻前顾后，怕“关系网”，怕穿“小鞋”。对这个问题，宣威市统计局的委托代理人、驻曲靖市的天治律师事务所律师莫江非常诚恳地讲，统计执法代表了统计的形象，要树立起自己的形象，提高统计工作的威信，就必须在不断提高执法水平的基础上大胆执法，只有通过有效的执法，才能杜绝统计违法行为，确保统计数据的“快、精、准”，才能让全社会都能深入了解、全面理解、大力支持统计工作。

（王布刚）

（注：此稿写于2002年1月，云南《曲靖统计》曾在当年第1期全文刊登。）

来源：国家统计局