《中华人民共和国统计法》(后简称《统计法》)及《中华人民共和国统计法实施细则》（后简称《统计法实施细则》）先后于1984年和1987年颁布实施。1996年5月15日，《统计法》经全国人民代表大会常务委员会第十九次会议讨论修改并公布实施；此后，2000年6月15日，经国务院批准，重新修订和公布实施《统计法实施细则》。在此基础上，各省市自治区人大常委会也先后制订了《统计管理条例》等相关统计法规。由此形成较为完善的统计法规，为依法治统，使统计工作逐步走向法治化、现代化轨道发挥了积极作用。但是，自《统计法》颁布二十年来，特别是修改后的《统计法》颁布八年来，我国各方面形势发生很大变化，社会主义市场经济逐步建立，我国已成为WTO成员国，要求各方面逐步与世界接轨。为适应新形势发展的需要，使统计工作更好地为我国的社会、经济发展发挥正常的信息导向作用，笔者建议，我国的《统计法》及其《实施细则》应从以下几个方面加以完善（供参考）。

　　一、为增强统计监督的刚性和可操作性，建议在《统计法》中增加一章“统计监督检查”。

　　《统计法》第二条规定政府统计的三大功能为信息、咨询、监督。其中，就统计监督而言，在《统计法实施细则》第四条第三款表述为：“统计监督权——根据统计调查和统计分析，对国民经济和社会发展情况进行统计监督，检查国家政策和计划的实施，考核经济效益、社会效益和工作成绩，检查和揭露存在的问题，检查虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的行为，提出改进工作的建议”。笔者认为，此规定只是原则上规定了统计监督的范围和权力。而且监督范围过大，监督手段不明确，操作性不强。因为国家政策和计划的实施涉及各级各地党政群机关、企事业单位，统计部门不可能有那么多人员那么多精力，来考核各个部门、单位实施政策和计划以及社会效益、经济效益等情况。而且，对社会经济的监督、管理权实际主要还在财政、工商、税务、审计、金融等职能部门。而统计监督主要体现在两个方面，一是对社会经济的宏观调控、预测预警，二是依法开展统计执法监督检查，主要是重点抽查一些单位的统计报表质量和有关基础工作。但因目前的管理体制所定及其他原因，真正的监督也是有限的。例如统计监督中关于考核工作成绩有关数据以统计部门的为准，实际上也是体现政府统计工作的权威性。这就要求统计部门必需监督检查各级各部门上报的考核数据真实可信，实际上就是在统计上对“一把手”的监督。在实际工作中，大致是这样两种情况，一是有的领导并不得依统计部门的数据，而是凭个人主观意识或相关部门的数据定考核名次；二是以统计部门的数据进行考核的指标，有的在年初就定出考核标准，这样一来，一些单位一些地方的主要领导在上报数据时为了争当第一和保官升官，就难免不搞假数据。也就是人们所说的“数字出官和官出数字”。而统计部门对考核的监督往往是无能为力的。这样，有的领导得名得利，而统计部门或统计人员往往不但与名利无缘还可能背“黑锅”。如果统计监督权具体一些，惩处再严一些，就可能较好地起到监督作用。

　　综上所述，笔者认为，进一步加强统计监督势在必行。统计监督检查既是统计的基本职能，又是统计信息职能得以真正发挥的保障手段，着重体现在对《统计法》的贯彻执行和监督检查，确保依法统计和依法治统，最终确保统计信息达到准确、及时的要求。在我国加入WTO后的新形势下，各级领导对统计部门提出更高更严的要求，要求统计部门，围绕经济建设这个中心，全面搞好统计监督，准确、及时地向党政机关和社会公众提供各方面的统计信息，为党政领导决策和为社会、经济发展起到正确地导向作用。这既是统计工作最基本地职能和任务，也是统计工作最大地政治性。在此，建议在《统计法》中增写一章“统计监督检查”。包括统计监督检查的内容、方法及检查者和被检查者（特别是“一把手”）的权利与义务及法律责任，主要从统计执法监督检查的角度规范依法统计和依法治统的行政行为。增强统计法规的刚性和统计监督权的可操作性，通过法律手段较好地防范和惩治统计虚假等违法行为。这在税收、国土等部门的行政法规中都专门写了一章关于执法监督检查的内容。

　　二、建议修改统计法规中几处关于统计体制的论述并可望落实。

　　《统计法》第二条规定了我国现行的统计体制是“集中领导，分级管理”，各级统计机构是本级政府的一个部门。在这种体制下，统计工作者荣辱升降和工资福利等与当地领导紧密联系在一起，而各地领导干部的荣辱升降也系于体现政绩的统计数据。这样的行为机制，客观上就强化了行政对统计数据的干预，统计部门和统计人员也就不可能独立地行使其职权。现在的情况是，各级领导为了掌握本地方各方面的真实情况和为了指导工作的需要，对内部对下级，也希望数据真实可靠，但对上级对外部，出于历史的、政绩的、利益的原因，可能又难以保证统计数据的真实。正如人们编传的顺口溜说：现在是村哄乡，乡哄县，一直哄到国务院。究其原因，还是一些地方官员利用统计体制这种双重管理的模式和“县官不如现管”的心态，把统计为管理社会、发展经济服务变成为个人或小团体服务，使统计变态，失去真实的作用。这也是中央三令五声严禁统计搞假但禁而不止的真正原因所在。而日益被人们关心的虚假统计问题，不仅导至滋生腐败、破坏社会诚信、败坏社会风气，严重影响党和政府的声誉，影响我们的国际声誉，而且，还可能破坏正常的经济秩序以及导致社会不稳定。世界上许多国家规定统计数据不用于统计以外的目的，就是说，统计数据只作为宏观管理、调控社会和经济所用，应避免与统计对象有任何利益上的关系，包括当事人的政绩、升迁、奖惩、纳税等都不应与统计调查相联系。但为了避免和减少虚假统计，确保统计的客观真实性，确保统计活动具有独立性和超脱性，真正发挥统计对社会经济发展的监督调控作用，世界上大多数国家除在统计法规中明确规定了监督、惩治手段外，很多国家还把统计置于国家的垂直领导和监管之下。因此，笔者建议，我国可借鉴国外统计管理体制有些好的做法和国内有些部门垂直管理的模式，将我国的统计管理体制进行改革。一方面，建议将《统计法》第四条与第十七条合并，改写为：“国务院设立国家统计局，负责组织领导和协调全国统计工作。国家对县级以上统计机构实行垂直领导，编制、人员、经费由国家依据人口、地域及经济发展等情况统一核定到各省市县。国家对县以上统计局长实行逐级审批制，即由国家统计局任命省、自治区、直辖市一级的统计局长，省统计局审批市、洲的统计局长，市、洲统计局审批县（区）的统计局长。乡镇统计人员由地方同级人民政府负责解决编制、经费，业务上接受所在县（市、区）统计局的领导，国家和县、市人民政府根据统计工作任务量适当给予经费补助”。这一点，已在现《统计法》第十七条原则上定了，只是一直未具体落到实处。（《统计法》第十七条规定：县级以上地方各级人民政府统计机构和乡镇统计人员的管理体制由国务院具体规定，地方各级人民政府统计机构的人员编制由国家统一规定。）上述体制确定后，《统计法实施细则》第二十九条关于统计负责人的变动需报上级主管部门“同意”则改为报上级主管部门“审批”。其实该条原来也只是写在纸上，统计负责人和统计人员的变动从来是当地政府想怎么变就怎么变，根本未报经统计部门同意。因而也实难保持统计队伍的相对稳定。

　　三，建议在《统计法实施细则》第三十条写入“新成立的法人单位应到统计部门办理统计登记证并依法报送有关统计报表”。

　　四、建议对主要的统计方法制度和指标体系也应该以法定形式规范。

　　其一，每十年一次的人口普查、工、农业普查以及三产业普查等重大国情国力调查都应该写入《统计法》或《统计法实施细则》，并且就有关组织方式、人力、物力、经费等有一个基本的规定。其中普查经费，国家应补助到县，特别是较为贫困的县更应适当给予倾斜。从二OOO年的人口普查看，贫困山区县及其乡镇的普查经费是很困难的，今后在市场经济条件下搞类似人口普查这样的大型普查，国家要解决必需的普查经费，才可能确保普查任务按时按质完成。

　　其二期工程，进一步规范统计调查方法、调查内容和被调查者的权力、义务及法律责任。从调查方法上应多采用抽样调查和典型调查，适当取消一些全面调查。市场经济条件下，经济主体多元化，由于多方面的原因，一些单位朝生晚灭，全面统计也难以达到全面，所收到的数据资料其真实性、可比性就差。同时，在统计指标的设置上注重综合性和实用性的同时，既要注重经济指标，又要注意社会、环保、可持续发展等综合指标。发达国家的社会.环保统计跃居经济统计之.上，在我国，无论党政领导还是社会公众不仅关心经济统计指标，而切也日益关注社会统计指标。

　　其三，在《统计法实施细则》中要对统计现代化建设提出基本要求，因为统计资料的收集、整理、汇总、传输上报尽快实现电子化、网络化，同样是提高工作效率、质量和与国际接轨的基本要求。目前，大多数县统计局基本实现微机连网，但离直接与各乡镇和部门收集数据资料的要求还相差甚远。

　　总之,在快速发展的新形势下,各级统计部门不仅要在观念上更新，在职能、体制上理顺，而且在统计方法、制度、指标体系上都应跟上形势发展的需要。因此，有必要对现行的《统计法》和《统计法实施细则》作出适当的修改，以进一步增强统计法规的刚性和可操作性，促进我国的统计事业朝着法制化现代化轨道健康发展.。

（傅强）

来源：国家统计局