从理论上讲：统计立法亟待加以完善

　　这一命题着重表现在下列两个方面。

　　一、现行统计法规缺乏强制力度。《中华人民共和国统计法》同其它实体法一样，都是人民意志的集中体现，是依靠国家机器的强制力来保障统计活动正当开展的一部行为准则。从这个意义上讲，《统计法》条文中自应载明如何查处统计活动中的违法行为，如何制裁统计活动中的违法者(包括自然人和法人)。令人遗憾的是，现行《统计法》没有明确规定统计机关作为统计执法部门如何检查督促统计法规的贯彻执行，如何处罚统计违法行为。在《法律责任》一章中，仅仅原则性地指出：虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报或屡次迟报统计资料的，侵犯统计机构、统计人员行使职权的，利用统计调查损害社会公共利益的，违反有关保密规定的等类统计违法行为，可给予有关领导人员或直接责任人员行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。《山西省统计检查监督规定》虽对行政处罚作了较为详尽的阐述，但也未能赋予统计部门完整的执法权。地方性法规毕竟只能是国家立法的补充或具体化，而不可能有太大的突破，更不可能超越。

　　综上所述，现行统计法规虽然确认各级统计部门为统计执法机关，但却未能让统计部门享有充分的处罚权，因此可以说，统计法规作为国家统计活动的法律规范和行为准则，它所应有的法律强制性和普遍约束力还同实际需要不相适应。这就导致统计执法实践中，检查权与处罚权相互脱节，从而使得约束力和强制力本来就不足的统计法规，在执行过程中越发显得软弱无力。

　　二、现行统计法规向外延伸不够。在长期的统计工作实践中，广大统计工作者感到，现行统计法规如能有相应的统计制度来做进一步的引伸和阐释，必可使统计法规更加具有可操作性，从而提高统计法规的权威性。统计制度虽然没有法律强制力，但却具有统一性、规范性、制约性等法律属性，在很大程度上可以更为直接地调整统计活动及统计社会关系。从这个意义上说，统计制度就是统计法规的延伸。统计法规如能与统计制度有机结合并实行步调一致的双重调节，必定能为统计活动正常秩序提供有力的法律保障。这些年的统计执法实践中，总感觉很明显地存在着两个方面的欠缺：一是对于统计法规中那些过于原则化的条款，统计制度也未作足够的补充和说明；二是统计制度内部体系不顺畅不完善，内容或重复或遗缺。统计法制建设中存在着的上述两方面的缺陷，对统计法规的权威性、严肃性和操作性，都构成了一定程度的不利影响。

　　从实践中看：统计执法面临严峻挑战

　　随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会经济成分越来越复杂，社会成员的思想意识和道德观念也异彩纷呈。这种情形使得统计执法面临严峻挑战，统计法制建设越发显得任重道远。

　　挑战之一是全民法制观念淡薄。社会主义市场经济是建立在法制基础上的经济体系。作为反映、判断、评价、预测社会经济发展状况的统计工作，只有完完全全纳入法制轨道，把反映经济运行情况的职能，进一步提高为监测和预警宏观经济调控的职能，方可适应市场经济体系不断培育、日益健全的客观需要，方可切实发挥雷达作用、代言作用和引航作用。然而现实情况是，面对统计职能对统计法制建设提出的客观要求，社会各界反映迟滞，未能及时突破传统的思维定势，在行动上也就显得很不适应，一些社会成员甚至包括不少统计工作者在内，统计法律意识极为淡薄，糊涂地认为统计工作也就是摆弄俩数字，要不要执行法律还不都是那几个数字。正是如此淡薄的统计法制观念，导致有法不依、执法不严、违法不究的现象屡禁不止，统计执法难以形成气候。这种情况表明，统计法制建设尚且缺乏相宜的社会环境条件作保障。

　　挑战之二是社会腐败风气严重。中共中央和国务院再三告诫各级领导干部要务实求真，不要弄虚作假，但是仍有一些地方或单位的领导人员为了谋求个人升迁或小团体的局部利益，公然无视党纪国法，随自己的主观意愿，浮夸或隐瞒经济建设成果，给党和国家的整体利益造成巨大危害。利用统计数字谋求私利已成为一种突出的腐败行为：有些手握权柄的一地区或一部门负责人根据自身利益的需要，随意虚报或瞒报、任意篡改、甚至伪造统计数字，被人民群众痛斥为“官出数字”；有些身居领导岗位的干部靠浮夸成绩或隐瞒人口出生数、生产经营成本、亏损额等负面指标，骗取荣誉和职务提升，被人民群众唾骂为“数字出官”；此外还有无视统计法规不尽统计义务的拒报、迟报、漏报等统计违法行为，不仅影响了决策，而且败坏了党风。统计执法查处的对象正是这种同个人利益或小团体利益密切相关的腐败行为，所以在执法过程中势必难免会遇到逃避、抵制、抗拒和干扰。腐败的社会风气和严重的腐败行为，使得统计部门的法制建设和统计法规的贯彻执行步履维艰。

　　在开展统计执法的查处过程中，各级统计部门曾多次遇到过各种各样的抵触和阻挠：有的推三阻四不予配合；有的转移、涂改或隐匿证据；有的冷眼旁观，甚至出言嘲讽；有的设置障碍，多方进行刁难；有的暗中耍手腕进行恶意捣乱；有的找借口故意使统计执法人员徒劳往返空跑路白耽误时间；有的根本不把统计部门的执法人员放在眼里，公然吵闹、谩骂、威胁，甚至施以打击报复……在这种情况下，统计执法人员要坚持秉公查处依法办案，可想困难该有多大。

　　消除腐败需要相当的时日，统计执法需要足够的权威，总之决非易事。

　　挑战之三是统计执法难度日增。从一定意义上讲，我国现行统计法制是在产品经济体制下产生、依赖集中统一的计划经济体制生存，按照一种固定的经验模式发展起来的。面对经济体制由计划体制向市场体制的转移，统计体制一时还难以适应，从而导致统计执法困难重重。突出的一点便是：随着市场经济体制的逐步建立，统计调查范围日益增大，统计工作客体日益增多，况且经济成分构成越来越复杂，必然使得统计执法的工作量和困难度都大大增加。一些乡村企业、个体企业、私营企业或承包(租赁)经营者，由于利益驱动，拒报、漏报、瞒报等统计违法行为不仅难以杜绝，甚至可能呈现上升趋势。这种局面不仅增加了统计调查的难度，而且也增加了统计执法的难度。

　　挑战之四是基层执法经费无源。《统计法》颁布以来，各级统计部门执法办案工作大多长期处在一无经费来源二无办案条件的情况下勉强维持。特别是贫困地区的基层统计机构，统计执法人员没有交通工具，没有办案所需要的专用物品，甚至连办案差旅费、办案文书打印费都要由个人长期垫支不能及时报销。今后，随着经济体制转换与统计法制建设的不断推进，统计部门的执法任务势必逐步加大。执法经费与执法任务不相适应的矛盾将更加突出。

　　从长远着想：统计自身建设不容忽视

　　在社会主义市场经济条件下，依法治统是保障统计活动秩序、调节统计社会关系、维护统计产品质量、发挥统计职能作用的根本性措施。为了进一步加强统计法制建设，统计部门必须从加强自身建设入手，抓好下列几项工作。

　　一是树立依法治统意识。各级统计部门必须充分认识法制建设在统计活动中的重要意义，从传统的思维定式中解脱出来，克服中庸之道的不良影响，彻底转变观念，树立依法治统意识，敢于并善于运用法律武器，对违反统计法规的行为决不放松，决不姑息迁就，用法律法规维护统计工作的严肃性，切实发挥统计法制对统计活动与统计社会关系的规范作用。

　　二是完善执法行为规范。各级统计部门必须抓好《统计法》的贯彻执行和规范统计活动的地方法规、条例、制度的制订。据了解，目前各省都已制订了《统计检查监督规定》、《统计管理条例》等一类的地方性统计法规，在确立依法治统的行为规范方面，迈出了坚实的步伐。随着统计执法任务的日益增加，各地统计部门还应进一步制订一些诸如《统计违纪行政处分办法》、《统计违法处罚办法》、《统计检查工作步骤》、《统计执法工作制度》等规范依法治统行为的规章制度，为开展统计执法活动提供法律依据。

　　三是监督检查统计活动。各级统计部门必须加强对统计活动尤其是统计调查和统计报告进行监督检查，着重查看统计调查活动是否规范，统计报告是否真实，统计数字是否虚假。监督检查一要提高频率，力争实现经常化；二是提高效率，切实查出问题并能依法严肃处理；三要扩大影响，在较大范围内通报检查结果和查处结论，籍以扩大统计执法的社会影响，对统计违法行为起到震慑作用。

　　四是提高统计执法水平。各级统计部门查处统计违法案件要做到十查、十看、十防、六结合。十查是查凭证、查报告日期、查指标、查墨迹、查总数、查上报数、查对应关系、查报表人姓名、查台帐、查报告期发生数。十看是看凭证日期、看原始资料、看统计口径、看字迹涂改、看分类指标、看计算价格、看逻辑推理、看报表签名、看财务报表、看报告期计划数和基期实际数。十防是防弄虚作假、防不同时期调剂互补、防指标与口径不符、防涂抹篡改、防瞒天过海、防不变价与现价混乱、防不合乎逻辑、防非统计人员签报、防统计报表与财务报表两样、防伪造数字。六结合是抓主要问题与放枝节问题相结合、检查一个单位与调查相关单位相结合、查统计报表与查财务报表相结合、查帐目与帐外调查相结合、查某单位与查其上下级单位相结合、原则性与灵活性相结合。

　　五是大胆探索制度创新。各级统计部门必须对现行统计管理体制进行探索，以求创新。这是由于在企业追求利益最大化的前提下，企业统计活动面对国家整体利益与企业自身利益，陷入两难境地，统计行动很容易受到来自企业和企业主管部门的人为干预。为此，必须探索部分地改变条块分割的统计管理体制，设立垂直领导、统一定编、统一管理、统一划拔经费的“一垂三统”统计执法管理模式，从而消除统计工作系统内，地方局部利益与国家整体利益的矛盾，真正达到分级管理的目的，从而使统计工作真正步入法制化轨道。

　　六是寻求社会各界支持。各级统计部门必须通过多种途径广泛宣传统计法制建设的社会意义，动员全民自觉履行统计义务，自觉摈弃在统计数字上弄虚作假的行为，自觉尊重统计人员的辛勤劳动。不要随意改动他们用体力、脑力、心血和汗水换来的统计数字。此外，各级统计部门还应通过自身的努力工作与优质服务，去争取各级党政领导机关对统计执法的可贵理解和大力支持，去换取各级领导对统计法制建设的鼎力相助。

　　（山西省统计局高级统计师高登铭　太原师范学院副教授郑泽之）

来源：国家统计局